素质教育20年: 警惕“指标陷阱”, 教育不是流水线产品

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原标题：素质教育20年: 警惕“指标陷阱”, 教育不是流水线产品
            

寒假的来临本是学生休息的开始。但近日不少家长曝出，随着家校微信群、线上打卡的推广，学生压力不减反增，甚至被迫面对“按天布置”的作业支配中，课业压力也从课堂转入家庭，从学校转到了家长身上。
为什么中国推行素质教育和减负20多年，如今结果却是各方苦不堪言，不满和焦虑与日剧增？
作者：林小英，北京大学教育学院/教育经济研究所副教授，博士。本文来源：公众号“北京大学教育评论“（ID：bjdxjypl）。本文原载《北京大学教育评论》2019年第4期，文章略有删减。如果您喜欢蓝橡树的文章，请记得要把我们“设为星标”哦！
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问题的提出
素质教育，在过去20年里形成了一个由多个单项政策与多层次具体政策组成、一直处于不断发展完善过程中的政策体系。
随着素质教育的推进，“办人民满意的教育”成为政府对教育的总体要求和衡量标准。不可否认的是，在过去20年间，素质教育政策的理念深入人心，优质教育的相关词汇变成人人都会套用的说辞，但公众对教育的不满并未减少，反而是焦虑感与日俱增。

一个显见的事实是，送孩子出国读书的人越来越多。20年中渐次推出的一项项重大教育改革，如被称为“素质教育”核心政策的新课改、减轻中学生课业负担、治理择校乱收费、新高考改革、学生发展核心素养等，似乎不是让民众对教育越来越放心，而是越来越紧张。
本文将回答如下问题：在素质教育正式实施20年间，政府的政策倡导、学校的管理行为和教师的教学行为如何相互回应、相互冲突而又相互建构？在提供一种不同视角的政策辩论的同时，本文也希望回应学术界时常提到的一个实践难题：为何素质教育政策宣称的良好愿望在学校教育实践中很难实现？
政府从提供者变为管治者：监视—评估主义
1、教育系统的“分权”与“开放”及监视关系的形成
1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出确立“中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的教育管理体制”，“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”。
这种办学体制和教育管理体制沿用至今，产生的矛盾在21世纪初的10余年间十分明显，这就是“教育管理分权化/地方化”的正面倡导所带来的地区教育不均衡及至恶性竞争的消极后果，以及“多渠道筹措经费”的积极措施带来的“择校乱收费”进而开启长达十余年的治理教育乱收费的负面结果。
权力下放不仅仅是上级权力的让渡，结合“对社会力量开放办学”的法律界定，这也意味着政府各部门将不愿意承担的责任全部推给下级机构和学校，并鼓励它们挖掘社会资源，是国家在“分权”的政治语汇下从公共领域退出和卸责的表现。
在素质教育系列政策的交互作用下，某些拥有优质教育资源的地区出现“国退民进”就是这种政策沉淀的结果。
不论从实践角度还是理论角度看，政府的角色都发生了转变：从素质教育政策实施之前的教育提供者变成了教育系统的管治者，站在了学校和教师的上面和对面。
过去20年里教育与媒体之间的关系变得越来越纠缠不清。学校越来越有利用媒体为学校做宣传的意识，学生和家长越来越知道如何利用媒体为自己抗争，媒体也越来越擅长抓住教育话题和问题做文章，制造热点同时扩散焦虑。
政府作为管治者，往往充当最后的救济者来协调学校、家长和媒体三者之间的关系，并据此出台补救政策。

2、问责：政府治理教育工作的基本原则
问责文化的兴起使政府作为权威公共部门吸纳了市场领域的话语，如“市场”“管理”和“绩效”。引入干预策略后，政府所提供的公共服务就安装了新的“话术”，人们可以使用新的语言描述角色和关系：
学生是潜在的“人力资源”，学校要进行“人力资源管理”；学习是“具有成本—效益的政策结果”，学业成就是一套“生产率目标”；学校好像工厂，教师作为生产者加工学生，以供市场检验；政府就像行业协会，负责制定行业标准，定期进行评估和审查并比较绩效。
接受问责，意味着组织必须做出符合规训的转变或再造：一方面，组织结构倾向于躲避问责或转向直接监视的方式，它们提供了组织与其环境之间的计算方法；另一方面，组织的工作需要服从于表现（或绩效）的严格性和竞争原则。
由此，问责文化通过组织结构的矛盾性转化，变成组织内个体的绩效竞争。绩效指标其实是高度选择性的，突出一些的同时吞噬了另一些，然而却经常被称为“客观的”和“科学的”。
当学校的教师竞相争取高绩效分数（如所教学生的优秀率、升学率、赛课名次、教学创新获奖数、教研成果发表数等）时，也需要极力隐藏一些与绩效指标不符合的行为和结果。
3、监视—评估主义：政府的管治伦理
当教育行政部门变成了一架“管治效能”机器，对素质教育的治理就必然采取指标化、层级化以至常模化的手段。管理越来越依托于指标及其大数据实现，改变了学校的组织及其运作模式。实践共同体内的互动和专业化的管理让位给了组织管理和官僚体制。
一方面，政策文本宣传“全面推进素质教育，要坚持面向全体学生，为学生的全面发展创造相应的条件，尊重学生身心发展特点和教育规律，使学生生动活泼、积极主动地得到发展”；另一方面，指标化、层级化和常模化的长远后果却可能对学校的教育教学造成扭曲，加剧现行中小学教学早已普遍存在的应试操练的教学取向。
同时，素质教育政策一般也会强调促进教育均衡化，保障弱势群体享受优质教育的权利，如调整农村中小学布局。然而，在指标化、层级化和常模化的政策工具面前，优质资源越来越呈现集中趋势，均衡化的努力常常被抵消甚至失踪。这就是教育产品指标化的权力展现及其出乎意料的效果。
从结果评估走向过程评估或发展性评估，是教育评估十余年来的一大趋势。重视过程，意思是为良好结果的产出提供更多的外部监控和内部保证。
实际上，这也可以说是当权者在控制产品结果之余，还要全面施行管理和监察的控制程序。学校随时需要提交各种表格就是例证，学生和家长也需要经常向学校提供各种学习过程的表格也是例证。
所有教育工作者和政策制定者都需要不断留意达致这些指标的程序，并监测其工作成绩与绩效合格或优秀标准之间的距离。市场中的大数据公司向学校、政府机构兜售各种过程性数据的搜集系统也是例证。利用这种大数据进行过程监控和结果反馈便是人们对指标化高度迷信的力证。

利用大数据开展过程性评估，已经成为相当便利又可以自称为科学的监测方式。在大数据对教育的作用方面，学界普遍认为大数据可促进教与学，能推进教育决策的科学性，可完善教育质量监控体系，会促进教育评价的全面性和客观性，且能助力智慧教育。然而，如果大数据收集系统并没有伴随组织的流程再造，那么其科学性便无从谈起，只是人们一厢情愿的自欺而已。
学校从教育的组织者变为管理者：规训—管理主义
1、学校内部竞争性文化的形成
新千年的学校管理与以往最大的不同可能表现在，学校越来越多地以发展规划、战略文件、未来目标、年度审查等形式构建各种正式的“管理账户”以及对个人评估使用的“个人门户”。教师之间不再交流，也不用批评，通过数据库的后台运行计算，绩效高低一目了然。
然而，绩效的社会工程满足了人们对增长和增值的需求，也产生了难以解决的矛盾。
教育系统围绕标准化绩效指标的工程越整体化，学校和教师要为学生的学习需求提供弹性化满足就越困难；对教师活动的绩效审核盯得越紧，就越不可能在学生的正式学习需求和在非正式空间和时间中追求自己的学习进程中达到平衡，而这正是素质教育在理念上和政策文本中极力倡导的。
以提高生产力为目的的绩效管理，最后遭遇到了反生产力的效果。
2、绩效指标：学校管理工作的主要原则
2009年，教育部发布《关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》，规定：“义务教育学校教师的绩效工资分配将以绩效考核结果为主要依据，建立符合教育教学规律和教师职业特点的教师绩效考核制度。”由此，政府作为管治者的监测—评估主义以对教师进行绩效考核的形式作用于学校的日常工作，变成学校管理的主要原则。
素质教育实施的20年，也是学校组织教学活动需要填写的表格有史以来最多的20年。
表格既是一种权力技术，又是一种知识规则，关系到如何组织复杂的事物，以求获得一种涵盖和控制这种复杂事物的工具，关系到如何将复杂事物变成一种“秩序”的问题。
指标赋予执行者索取学校和教师个体数据作为合法性规训之用的权力，审查制度随之产生，管理、评价等书写工作增多，文件和会议作为管理的显性流程得到贯彻。教学质量保证领导小组、质量评审小组、增值计算方法彼此相辅相成，通过文件流通建立了学校的规训机制。
这种依赖于组织内部的表格化、数字化、文本化和程序化的管理模式，在21世纪初风行一时，以“质量认证”之名而被许多机构花钱购买，用以进行组织流程再造。这种模式引发的矛盾显而易见：
一方面，它倚赖文本委派管理之责，容易集中控制，但却远离了员工之间信任；另一方面，建立了新形式的即时监视和自我监测，评估系统中“目标设定—输入—输出”的逻辑简单、易于操作，但同时也易于被员工反过来利用。
在绩效为导向的学校管理模式下，监视技术的开发极为流行。教育被视为产品，产品被测试自然合理，能力、态度、取向都可以测量；产品测试技术随即广受欢迎，每个人均可附上一个指标文档，任由“用户”各取所需，提取部分加以运用。吃这行饭的人也就多了，测试工业阵容更形鼎盛，产品测试的声音更大。
3、规训—管理主义：学校管理的技术伦理
学校管理的绩效指标将原先“人—活动—人”这一教育中不可分割的整体，以“零敲碎打”的方式分别处理，对学生多方面的能力如新课改强调培养学生的沟通、组织、自学、分析、信息检索、创新等能力，利用“参与、表现”的评语如新课改初期鼓励使用的“学生成长记录袋”和新高考改革要求的“综合素质评价”，来掌握它并施加微妙的控制。
凡是能表现出来被检测者看到的，都是可以列入计分项的，从而得到激励和褒奖，于是外向、能说会道、能言善辩甚至夸夸其谈是加分的表现，如通过自主招生口试（即面试）可以获得数额不等的加分；凡是让检测者不能看到的、不能理解的、无法在记录本上记下来的，则视而不见，被隐藏和忽略，于是内向、不善言谈、少言寡语、含蓄内隐是减分的表现。
中国教育传统中强调内省的学习能力、顿悟的自我觉察，在技术指标为方法的考核之中就被抛弃。在素质教育实施的20年间，可以看到那些活泼外向的孩子明显拥有更多的机会，学校就容忍不下那些内敛、沉默、自我探索的学生吗？中国人一向看重的含蓄、谦让、沉静、自悟、行胜于言的学习者品质什么时候被如此漠视而今无立足之地了？
教育管理的绩效指标化还控制了教育活动的范围，代表性政策就是中小学生“减负”政策。虽然政策要求减轻学生的学业负担、限制书面作业的时间，然而在绩效指标的管理模式下，政府的规制型政策带来的只是表面指标的达标，如提前放学、控制学生在校时间。
然而，素质教育的目标高远，意味着学生的学习量只多不少，要达到结果性指标，素质教育的实施空间必然从校内扩展到校外。硬性规定的家庭作业减少，迎来的是课外作业量的激增。
“减负”政策和学业监测体系着重于教育过程可计算的外在表征，逼迫应试操练转入非学校场地的课外时间，教师、家长和学生都“只做不说”、“说一套做一套”。
在“课内活动课外化”、“课外活动课内化”的取向下，家长的课后辅导、给孩子报培训班的压力和焦虑越来越强，然而在计算学生的学业成就时，家长和学生在校外和课外的投入并不被计算进去，所有的“产出”都被当做学校一方投入的结果，排在各类优质学校的榜单之中。

在学校内部，绩效指标还产生了一种深刻的矛盾——
一方面，学校管理者要求教师根据素质教育的政策要求，不断强化“一阶活动”量的增加，并提高要求和产出期待，如提高教师的教学投入、学生的学习投入、教研组的研讨、学校课程开发等；
另一方面，作为“二阶活动”的绩效监督和管理的工作时间和成本也增加了。
本来二阶活动建制的存在，就是通过收集绩效数据、参与机构“印象”管理从而核算工作任务或建立监测系统而增加的组织活动，以此减少一阶活动可能多花费的成本。
现在矛盾产生了，一阶活动所节省的成本或多增加的产出，都被二阶活动新增的成本吞噬掉了。那么，作为二阶活动的绩效管理工作又有什么存在的必要呢？更遑论因为后者的存在，使前者增加了很多不必要的“表演”工作，而这总体上并不能带来整个学校效能的增加。这也是“机构的精神分裂症”的表现之一。
结语
素质教育实施的20年，是政府、学校、社会机构和学术界之间相互扭结的过程，有时相互一致，有时相互冲突。
在政策倡导的素质教育理念上，这几方几乎没有隔阂；然而，在政府以“治理理论”作为对教育领域的管治基础时，监测和问责包裹在一起，成为21世纪初以来“决策科学化”和“决策民主化”（决策的科学化和民主化推行的时间段与素质教育正式在国家层面推行的时间也恰巧是吻合的，后者是在前者的统一要求下推进的）的操作工具，成为最能让各方接受的政治语汇。
教育曾经被赋予实现社会流动、增加个人收入、丰富精神灵魂等功能，这些功能一股脑被素质教育的措辞吸收，从而制造出了人们对于教育的乌托邦幻想，刺激了独生子女时代的父母对孩子的“无限”想象。
自我的情绪、情感、判断和经验不承认任何限制和界定，每个人都想实现其全部潜能，因而主体精神的张扬与经济技术的异化角色的矛盾不断加深。每个人终将被安置在特定的社会角色之中，教育就应该为其提供合适的、基础性的准备。
然而，谁应该被安置在怎样的社会角色和职位之中，这是政治哲学的问题；当政治哲学在此没有给出清晰答案或者一种形而上学的引领时，教育领域只好在此装聋作哑，所有人都在一条充满了无限病的漫漫路途上埋头向前。
经验表明，在任何一个历史阶段，现实都无情地要求学校只重其一端而忽视其他很多方面。“与时俱进”这个口号蕴含着强大的容错能力，也无形中懈怠了人们理性地剖析素质教育改革之路的深层问题，开展严肃的学术思辨，形成稳定的理论概念，脚踏实地、正心诚意甚至朴素安静地回到教育现场，回归素质教育应有的实在。

意犹未尽

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